首相公選制の私案(南堂私案)



 序言

 ここでは、「首相公選制」について考察する。
 これまであるのは、「議院内閣型」および「大統領型」である。これに対して、両者の折衷型というべき「首相公選制」が提案された。
 これは、元々ある二つに比べて、メリットはあるか? デメリットはないか? ……そういうことについて、考察してみよう。


 歴史的経緯

 もともとあったのは、「議院内閣型」および「大統領型」である。
 「議院内閣型」は、司法を別として、立法府と行政府が協調する。そこにメリットもあるし、デメリットもある。首相を国民が直接的に選挙できない、というのは、デメリットであると見なされることが多い。……実際には、世界の大多数は、この方式をとっている。それだけ、合理的であると考えられる。
 「大統領型」は、立法府と行政府が独立する。そこにメリットもあるし、デメリットもある。大統領を国民が直接的に選挙できる、というのは、メリットであると見なされることが多い。……実際には、この方式を純粋にとっている国は、あまり多くない。アメリカとロシアは、この方式なので、日本では、これを好む人も多い。(一種の大国崇拝だろう。)


 従来型の考察

 メリット・デメリットを、簡単な表にまとめてみよう。

        \ 大統領型  議院内閣型 
 民意の反映  直接反映する  間接的に反映する
 議会との関係  議会と対立すると国政が停滞する 議会と調和的
 政権基盤の強さ  政権基盤は強い(任期保証)  政権基盤は弱い(責任を問われる)
 民意との乖離  ダメな大統領も解任が困難  ダメな首相は解任が容易 


 私見

 上の表のことについて、私見をまとめれば、次のようになる。

 結論としては、こうだ。「議院内閣制を原則とした上で、民意を直接反映するシステムを作ればよい。」
 そして、そのことは、「首相公選制」というシステムにこだわらない。たとえば、現在の小泉は、ほぼ民意に添う形で、自民党総裁から、首相になった。こういうふうにシステムが働けばいいのだ。別に、首相公選制が絶対不可欠なわけではない。


 首相公選制の問題点

「議院内閣制を原則とした上で、民意を直接反映するシステムを作ればよい」と上に述べた。
 そして、その方式の一つが、「首相公選制」である。ただし、その方式を具体的にどうするかが、焦点となる。

 イスラエルの失敗例

 単に「議院内閣型 & 首相公選制」をやればいい、というものではない。その失敗例は、イスラエルに見られる。
 イスラエルでは、失敗した。詳しく見よう。そこでは、「首相公選制 & 比例代表制」という方式を取った。その結果は、小党分立となった。
「国政は首相に頼み、身近な要求は小党に頼む」という傾向である。強力な大統領ふうの首相ができることを国民は期待し、一方で、議会には身近な要求を期待した。……その結果は、政府と議会の分裂であり、国政の統一が取れなくなった。かくて、国政の停滞を招いた。
 かくて、この「首相公選制 & 比例代表制」は失敗し、廃止された(らしい)。

 [ 付記 ]
 この方式は、いわば、「大統領制と比例代表制」の組み合わせに近い。「大統領制と小選挙区制(2大政党制)」の米国とは異なる。
 さて、ここで失敗したのは、「比例代表制」と組み合わせた形の「首相公選制」である。では、「比例代表制」と組み合わせなければ、大丈夫なのだろうか? そこが問題となる。

 根本的な問題

 首相公選制は、従来の大統領型と議院内閣型の折衷型とも言える。しかし、根本的な難点もある。それは、立法の権限をどうするか、という問題だ。

 (1) 首相に立法権を与える場合
 首相に立法権を与えれば? もちろん、立法と行政の双方を一人で保持することになる。「ウルトラ大統領」とでも言うべきだろうか。むしろ「独裁者」と言うべきだろう。
 この場合、国政の停滞は起こらない。停滞しないが、かわりに、暴走が起こりやすい。これはもう、「民主主義」というより、「独裁制」に近い。論外である。

 (2) 首相に立法権を与えない場合
 首相に立法権を与えなければ? もちろん、三権分立の大統領制に近くなる。
 この場合、行政と立法の対立が起こった場合、国政は停滞する。アメリカでもしばしば、この問題が発生している。2001年から2002年にかけて、減税論争をいつまでも続けていた。(2002年3月になって決着したが、そのころには完全に出し遅れであった。)
 これは最悪である。するにせよ、しないにせよ、どちらかにはっきり決めた方がマシだ。いたずらにいつまでも論争を続けていて、国政が停滞する、というのは、最悪である。

( ※ なお、アメリカでは、大統領制が比較的まともに機能してきたが、それは、議会において、民主党と共和党が、ほとんどそっくりな政党であるからだ。対立点は、ごく少ない。だからこそ、大きな対立や停滞はあまり起こらずに済んだ。……この点、国論が二分・三分するような国では、論外である。たとえば、アフガニスタンだ。ここでは議院内閣制だからこそ、各派が妥協できた。「勝った派が行政を独占する」というような案では、妥協はまとまらなかっただろう。)
 イスラエルの失敗例もある。これは、二大政党制でなく比例代表制を併用した場合だが、これだと、国政はいっそう停滞しやすい。

 フランスの場合は、どうか? この問題を回避するために、大統領の権限を最小限にしている。(つまり、外交と国防に限定。内政の権限はなし。)……しかし、これだと、「大統領制」というのは、もはや名ばかりの存在になる。「外交と国防に限定した大統領制」と言えよう。本来の首相とは一致しない人物がこういうことをやるのは、国家的な統一が取れず、「双頭の鷲」のようなものだ。一種の「責任者不在」である。非常にまずい、と私は思う。(たとえば、サミットで協議しても、そこで発言する大統領は、内政の権限をもたない、一種の人形 or 代理人である。これだったら、「全権大使」の方が、ずっとマシだ。)

 結語。
 独裁制は論外だから、(1) はダメだ。かといって、(2) の「大統領型」も、国政の停滞を招きやすい。どちらもダメである。

 評価

 結局、以上のような問題があるから、立法と行政は、協調していることが好ましい。そして、どちらも選挙でいっしょに決まることが好ましい。……それが、「議院内閣制」だ。
 たしかに、「議院内閣制」というのは、なかなか良いシステムなのである。行政と立法とが、密接な関係を保ちながら、かつ、暴走しないようになっている。それゆえ、世界中の多くの国で採用されている。
 大統領制というものは、あまり好ましいものではないのだ。

 結局、基本的には、「議院内閣制」つまり「行政と立法を、一度に選挙で決めて、両者を協調させる(独立させない)」という方式が、好ましい。これなら、民主主義が保たれるし、行政と立法の対立も発生しない。
 ただ、基本はそれでいいとしても、「首相が国民から遊離したところで決まる」というのも、好ましくない。
 ただし、好ましくないといっても、この問題は、直接的には、議院内閣制そのものの問題ではない。(一種の技術上の問題にすぎない。)
 たとえば、自民党を見てみよう。以前は、党内の密室で、派閥の談合で決められていた。これは、好ましくない。しかし、小泉は、(一応ながらも)党員の直接選挙によって決められた。……この方式ならば、「予備選 → 本選」というアメリカ型の大統領選挙に比べて、大差はない。
 だとすれば、首相の決定に民意を直接反映するか否かは、技術上の問題にすぎなくなる。その技術だけが問題だ。

 [ 付記 ]
 なお、「三権分立」などというのは、理想でも何でもない。司法が独立してるのは好ましいが、行政と立法はバラバラでは困るのだ。大事なのは、「司法の独立」だけだ。


 政府機関の中間報告

 首相公選制について検討する政府機関は、次のような中間報告を出した。
 ・ 単なる首相公選制はダメ。議員内閣制と整合的でない。
 ・ 大統領制ならば整合的。
 ・ 大統領制ならば、憲法に抵触する。憲法改正なしでは、実現不可能。

 まことに、当然の結論である。当たり前に考えれば、これ以外の結論はありえない。
 ただし、「だから、直接的に民意を反映するには、憲法改正をして、大統領制を導入するしかない」というのは、早計に過ぎる。  そこでは、「当たり前のことをする限りは」という前提が付いている。しかし、「当たり前のこと以外の、うまい方法を取れば、狙っていることはできる」のである。
 その「うまい方法」というのを、以下に示そう。(これは技術的な解決案である。)


 私の提案

 次の二点を組み合わせることで、狙いは実現できる。(つまり、「議院内閣制」と「首相決定に民意を直接反映させること」が両立する。そういう技術を、具体的に示す。)

  ・党首公選制
  ・首相指名議員制度

 (1) 党首公選制

 小泉は民意を反映する形で首相になった。それというのも、自民党内で、直接投票に近い形で、党首に選ばれたからだ。
 そこで、このシステムを、公的に整える。党内の議員だけで(もしくは議員の意見を優先して)党首を決めるのではなく、党員の直接投票だけで決めるようにする。そのことを国の法律で義務づける。(一種の予備選である。米国に似ている。)

 党首公選制は、方式には、いろいろなものが考えられる。
 第1に、アメリカふうのもの。本選の前に行ない、投票者は党員のみ。
 第2に、本選の前に行なうが、投票者は(党員でなく)有権者。ただし、投票先は、(支持する)1党のみ。( ※ ただし、「支持する党」というのを厳密に定めようとすると、ちょっと困難になる。ここは、曖昧でいいかもしれない。)
 第3に、本選と同時に行なうもの。まず投票する政党を決め、そのあと、その党の党首を決める。……これを実施するには、電子的な投票システムが必要となる。手動でやると、場合分けが大変で、非常に手間がかかる。

 さて、この三つの方式のうち、どれがいいか? 
 この選挙(予備選)を、本選と同時に行なえば、有権者にとって、手間が1回、減る。そういうメリットはある。しかし、そうだとしても、手間を2回かける方が好ましい、と私は思う。
 なぜか? そうすれば、「党の顔」がはっきりとするからだ。たとえば、同じ自民党でも、「小泉・自民」と「橋本・自民」では、大きく異なる。同じ民主党でも、「鳩山・民主」と「菅・民主」では、大きく異なる。「小泉・自民と鳩山・民主なら、自民党がいい。でも、橋本・自民と菅・民主なら、民主党がいい」というような人が出てくるだろう。……というわけで、「党の顔」がはっきりと決まってから、政党の選択ができるようになった方が、好ましいのである。

 [ 追記 ]
 党首予備選の形態は、いろいろと考えられるが、私としてはお勧めするのは、次の方法。
  「一人一票で、党首一人のみに投票」
 たとえば、「自民党」の「小泉」とのみ投票する。あるいは、「民主党」の「鳩山」とのみ投票する。双方に投票することは認めない。
 この方式のミソは、支持政党と党首投票との分離を認めること。自民党支持で民主党の党首に投票してもいい。民主党支持で自民党の党首に投票してもいい。彼は、他党の党首に投票する権利を得るが、そのかわり、自党の党首に投票する権利を失う。
 「支持政党と党首とは合致しなくてはいけない」という制限は、あってもいいが、特に必要はないと思えるので、私としては、こういう制限は不要だと思う。普通は、自党の党首に投票するはずだからだ。そうでないとしたら、野党の支持者が「首相公選制」のつもりで、自民党の党首に投票する場合だろう。たとえば、「民主党の鳩山や菅なんか、どっちも詰まらない。だから自民党の小泉に入れよう」と。
 それはそれで、別に構わないだろう。有権者にしてみれば、それはそれで得である。また、自民党にしても、国民受けのする党首を得ることで、自党への得票率が高まる、という効果も出る。
 この方式で損するのは、ダメな党首をもつダメな野党だ。それ以外は、みんなハッピーになる。

 [ 付記 ]
 党首と首相候補は、分離するといいだろう。党首の決定を法律で決めるのは問題があるが、首相候補の決定を法律で決めるのは問題ない。(従わない場合は、首相候補としての資格を喪失するだけだ。)
 ただ、それは、原則としての話である。実際には、首相候補に決まった人物を、党首に選任することで、両者は、同一人物に決まるのが、普通である。

 (2) 首相指名議員制度

 「首相指名議員制度」というものを設ける。これが重要である。
 これはどういうことかというと、一定数(たとえば 50議席)を、選挙のときに保留しておく。そして、選挙後の本会議の投票で首相が選任されたあとで、首相がその議員(首相指名議員)を指名できるようにする。
 つまり、この議員は、次の意味を持つ。
 この方式により、首相は議会内に自己の意思を議席によって直接反映させることができるようになる。ここでは、首相と議会との間に、対立は生じにくいので、国政の停滞は起こりにくい。
 立法府にも基盤を持つので、大統領よりももっと強大な基盤を築くことができる。しかも、一方で、首相の強大さは、その50議席分に限定されており、一定の枠がはめられるから、「好き勝手」にすることもできない。この意味で、独裁は不可能である。「独裁はできないが政権は安定する」ということが可能となる。

 [ 付記 ]
 この「首相指名議員」は、首相の決定や解任については、議決権を有しない。また、単に首相の意思を代理するだけであるから、現実に人間が 50人も存在する必要はなく、1人が 50人を兼任して、1人が 50議席をもつのでもよい。また、場合によっては、首相がその1人を兼任してもいい。つまりは、50人は、電子的でバーチャルな存在であってもいい。……このあたりは、単なる手続き的な問題である。

 なお、「議員による首相の解任」つまり「不信任」には、ある程度の制限が必要である。その点は、あとで述べるシミュレーションの場合に即して、考慮する必要がある。

 まとめ

 以上の (1) (2) によって、「首相公選制」の狙っていた目的は、実現できる。
 (1) の「党首公選制」は、「首相を決定する」という過程において、民意を直接反映する方法である。
 (2) の「首相指名議員制度」は、「首相の基盤を強めて、政権を安定させる」ための方法である。
 というわけで、この方式で、「首相公選制」と同等の効果をもつものが、うまく実現できるわけだ。
 なお、この方法には、大きなメリットがある。実質的には、「首相公選制」ではあるが、形式的には、「首相公選制」ではない。つまり、制度的には、従来と同じ「間接民主主義」の「議院内閣制」である。この意味で、憲法改正を要しない。

 この方式は、従来型の「間接民主主義」の「議院内閣制」を保ちながら、なおかつ、「国民の民意を直接反映させる」という「首相公選制」の狙いを実現していることになる。……そして、そのために、法的な技術的方法を示しているわけだ。

 [ 付記 ]
 なぜこれは、憲法改正を要しないか? 本質的には、「首相に 51票を与える」および「代理投票を認める」というのと同じである。前者は、票の重みに格差を与えることになるが、この程度のことは、合理性があれば、憲法には抵触しない。


 シミュレーション

 おまけふうに、これが実現すると、どうなるか、シミュレーションを加えてみよう。

 《 ケース1 》
 自民党は選挙で 180議席を取った。他の党は 220議席を取った。(総計 400議席。)
 ここで、他の党は協調が進まず、分裂して、票が割れたので、首相には自民党の党首(党首予備選で選任された者)が就任した。彼は首相指名議員として 50人の議員を選任した。合計、自民は 230で、野党は 220。かくて、国政は安定的に運営された。

 《 ケース2 》
 自民党は選挙で 180議席を取った。他の党は 220議席を取った。(総計 400議席。)
 ここで、他の党のうち、共産党を除く野党が協調して、181議席がまとまった。その代表者(党首予備選で選任された者のうちの一人)が、首相に就任した。彼は首相指名議員として 50人の議員を選任した。合計、自民は 180で、野党連合は 231で、他は共産党。かくて、国政は安定的に運営された。

 [ 注記 ]
 ここでは、選挙の議員が 400で、首相指名議員が 50で、総計、450人。過半数は 225人。上記の例では、いずれも、過半数を超えることができる。

 [ 付記 ]
 この提案では、一応、首相指名議員を 50人とした。実際には、もっと増やしたり減らしたりすることも可能である。
 また、時期的に可変化させることも可能である。たとえば、1年目は 60人、2年目は 55人、……というふうに。こういうふうに可変化すると、1年目はきわめて安定的だが、年月につれて、不安定さを増し、政権交替が起こりやすくなる。


 補足

 首相指名議員には、いろいろと制限が付くのが自然である。たとえば、次のように。

  ・ 憲法改正法案については、投票できない。
  ・ 歳費は支払われない。(電子的な存在である場合。)
  ・ 首相が勝手に首のすげ替えをできる。(人間である場合。)

 実際にどうするかは、いろいろと検討するといいだろう。


 追記 (2002-08)

 「首相公選制を考える懇談会」報告書 が首相に報告され、公開された。── これを読んだあとで、論評する。

 呆れた。これは、正しいとか正しくないとかではなくて、報告になっていない。ただの中学・高校生レベルの「夏休みの宿題」だ。普通の大学生なら、もっとまともなレポートを提出するだろう。仮に、私が大学教授だとしたら、こんなものを提出した学生には、「不可」点を与える。あまりにも低レベルすぎる。(文章からして、並みの学生以下だ。愚劣の極み。)
 はっきり言おう。この報告書には、何も書かれていない。意味のある情報などは、何一つない。だから、ここにある3案(大統領制1案・議院内閣制2案)のうち、実際にどれか一つを実施しようとしても、とうてい実施は不可能だし、法制化も不可能だ。

 核心を示そう。
 この案に従って、シミュレーションをしてみようと試みるがいい。シミュレーションはできない、とわかる。なぜなら、肝心の情報が何も書いてないからだ。
 たとえば、各党の候補者の票が、次のようになったとする。
   自民党 …… 40%
   民主党 …… 30%
   公明党・保守党・自由党・共産党 …… それぞれ 7.5%
   (総計 100%)
 このとき、単純に自民党の候補が首相となるのか? それとも、他の党が連立して上回ったとき、そちらの候補が首相となるのか?
 また、自民党が 40% の票で首相を得たら、残りの 60% の野党が連立して多数派を占めたとき、どうするのか? ここでは、少数派の首相と、多数派の野党との、対立が生じる。

 こういう問題が発生する。しかし、報告書は、こういうことを、何一つ考慮していない。まったくの痴呆状態である。
 よくもまあ、ここまで馬鹿げた報告書を提出したものだ、と感心する。これほど馬鹿げた報告書は、まともな人間なら、とても提出できないだろう。「首相公選制とは何か」ということを、いくらか考えているようだが、一番基本の、「大統領制とは何か」「議院内閣制党は何か」ということを、根本から理解していないのだ。

 結語。
 こんな報告書は、無意味だから、握りつぶす以外にない。ちっとは何かを知りたければ、まず、適当に文献をあさるべきだ。そして、「大統領制とは何か」「議院内閣制党は何か」ということを理解するべきだ。── その上で、その案に従って、シミュレーションが可能かどうか、試してみるがいい。
 





cf.  参考情報
    「ニュースと感想 (19)」 の 「6月08日b」の箇所。

cf.  参考サイト
     首相公選制を考えるホームページ

cf.  参考サイト

     「首相公選制を考える懇談会」報告書  最終報告書 (2002-08-07)




「小泉の波立ち」
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